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重磅 | 国家油气管网将这样改革

来源:南方能源观察

记者 黄燕华

近期,业内多个消息源透露,6月底国家发改委正式印发了今年3月19日由中央全面深化改革委员会第七次会议审议并通过的《石油天然气管网运营机制改革实施意见》。文件的正式印发,标志着筹划多年的国家油气管网改革进入了执行阶段。

eo对多油气领域多主体的调查采访显示,多数行业人士认为此次管网运营机制改革的力度非常大,将打破现有的市场格局,创造相对公平的竞争环境,对中国的天然气市场发展产生深远的影响。与此同时,市场对于即将成立的国家油气管网公司能否真正做到完全独立的公平开放仍有所担心。

多位业内人士表示,国家油气管网公司将有望在今年8月底挂牌成立,相关的资产剥离工作后续将快速推进,并有望以“快刀斩乱麻”式尽快完成。据悉,业内关注的国家油气管网的“负责人”人选还在拟定中。

  改革基本符合普遍预期

eo获悉,上述“实施意见”是一个框架性的指导文件,明确了要组建国家石油天然气管网公司,并对如何组建给出了方向指引。由于改革难度、改革目标等多种综合因素约束,“实施意见”中的一些表述相对原则性,特别是关于资产范围的描述还需后续配套改革意见来确认并辅助推进。

此前多个消息源指出,“实施意见”下发到了相关的企业和地市一级。有了解情况的人士指出,由于涉及到资产剥离,相关的企业与地方政府均是绕不开的主体。“文件超预期的下发到地市级,侧面反映了改革涉及的资产处理范围较预期大,可能突破央企的层面。”有业内人士分析。

据 eo采访的多位业内人士表示,从目前初定的方案来看,改革基本符合社会的普遍预期。此次管网运营机制改革,基本实现了将天然气管网资产从三大石油公司内部剥离出来,打通了国内天然气管网的毛细血管运输通道。据悉,按照改革要求,当前存在于三大石油公司内部的4Mpa及以上的天然气管道将全部划入国家油气管网公司。这意味着除了一些未参与市场化竞争的分支线管道,其他的天然气管道将全部被“收编”。有业内人士表示“仅梳理三大石油公司错中复杂的管网资产、股权结构的工作量都非常庞大。”。

尽管业内对于组建国家油气管网公司仍有不少看法与讨论,但改革已进入了执行层面。有业内人士分析判断认为改革将重塑国内石油天然气行业的格局。过去以三大石油公司为主的上中下游一体化的发展格局(3+X),将过渡到上游以三大石油公司为主,中游统一管网运输,下游销售市场多种主体竞争的市场体系(3+1+X),最后形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系(X+1+X)。

国家管网的资产范围:聚焦天然气、有的放矢

除了人事问题,关于新的国家石油天然气管道公司的资产范围是此次改革最受关注的内容。资产范围将决定哪些资产将被纳入国家石油天然气管道公司。据eo了解,此次油气管网运营机制改革仅涉及推动三大石油公司的油气干线管道资产、业务及相关股权独立。因而,非三大石油公司投资建设及控股的石油、天然气管道及地下储气库、LNG接收站并不在此次资产剥离的范围内。

  据 eo多方了解,此次管网改革拟剥离和组建的重要资产如下:

1、天然气管道资产剥离超预期

天然气管网是此次油气管网改革的重点。据了解悉,改革拟将三大石油公司设计压力4Mpa及以上的国内天然气管道及其附属设施全部纳入国家石油天然气管网公司。4Mpa为天然气主干支线与城镇燃气压力“临界值”,基本上实现了将主干天然气管道“一网打尽”,“这也就意味本次天然气管网的改革是比较彻底的,超过预期。”有业内人士评价道。

据悉,考虑改革的难度与复杂性,为了顺利推进改革,一些不影响国内天然气市场的管道仍可保留在三大石油公司内部。如油气田内部的集输管道及不参与市场竞争的支干线。此外,三大石油公司持有的境外油气管道的股权仍可保持现状。

据悉,此次改革的范围仅涉及三大石油公司全资和控股的天然气管道资产,其它各类主体独立建设的跨省的天然气管道干线不在此次改革的范围,如大唐国际克什克煤制气天然气管道,山西通豫煤层气管道,应张天然气管道等仍可保留其独立的所有权。

2、原油、成品油管道未做强制要求

对原油成品油管道并未做强制性剥离要求,只是提出“原则上”的指导意见。据悉,原则上设计压力为6.4Mpa及以上的原油、成品油管道可纳入国家石油天然气管道公司。未来,油类管道的归属问题,仍充满不确定性。如若原油、成品油管道大多未被纳入国家管网公司,新公司的总资产也将相对较小。

3、地下储气库、LNG接收站部分纳入

当前改革并未明确指出哪些地下储气库和LNG接收站纳入国家油气管网公司,但提出可依据管网安全运行和应急调峰需要,将三大石油公司全资或控股的部分地下储气库和LNG接收站纳入国家石油天然气管道公司。

业内人士分析认为,中国的天然气保供主要在北方,因此被剥离的LNG接收站可能集中在华北区域。地下储气库则可能重点考虑剥离此前由国家出资建设的长输管道的配套的地下储气库。具体哪些油气基础设施会被剥离,还看后续具体的改革细节。但可以确定的是,非三大石油公司投资建设、控股的地下储气库、LNG接收站均不在此次改革的资产范围内。

4、三大石油公司持有的省级天然气股权将收归国家油气管网公司

此次改革关于省级天然气管网的改革力度超过此前预期。此前,业内对于改革的预期仅限于干线天然气管网,不涉及省级管网。据eo了解,此次管网改革尽管不直接整合省级天然气管网,但是对于三大石油公司控股、参股的省级天然气管网公司的股权将全部收归国家油气管网公司。

这对于当前全国的省级天然气管网的体系影响是巨大的。如若三大石油公司持股的省级管网的股权“合三为一”,那么三大石油公司参股的十余家省级管网公司则可能面临控股股东的变更。备受关注的浙江省网与广东管网的走向充满不确定性。

不过,对于可能受影响的省级天然气管网公司未来的归属或者控制权等问题,尚未有定论。有业内人士分析认为受地方事权的影响,此次仅涉及三大央企油气管网资产的改革,地方的自主权和谈判空间仍较大。“国家管网与省网之间的关系,可以协商确定。”

  5、调度业务全部纳入国家油气管网公司

调度是油气管网稳定运行的中央大脑,负责油气管道的调度指挥生产运行,其地位与重要性不言而喻。调度业务全部纳入国家石油天然气管网公司,这意味着,此后进入国家油气管网的油气资源的调度权将由国家石油天然气管网公司一家来统一负责。

至于三大石油公司的调度业务的资产范围,各不相同。以中石化为例,中石化总部生产经营部有总调度室,但不具体管运行。中石化的天然气公司、管道公司内部也有调度中心。中石油的管网调度主要集中在中石油北京油气调控中心。

  国家油气管网公司将独立运营

根据此前的官方报道,“实施意见”要求要组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司。其组建形式包括股权回购、资产划转等。据悉,当前初定的改革方案并未对国家石油天然气管道公司的股权结构做出具体规定,但明确了新组建的国家石油天然气管网公司将保持国务院的第一大控股股东地位,三大石油公司的持股比例将排在国资委之后,位列股东名单之中。

从当前油气干线管道的资产来看,中石油的油气管道资产超过50%,其在新的国家管网公司的资产、股比、收益三者之间如何协调与平衡,尚待解决。

此前,业内不少人士担心成立后的国家油气管网公司仍可能受制于三大石油公司。这个担忧在改革设计中得以回应。据悉,国家油气管网公司成立后,将独立运营,且与三大石油公司并列为副部级的央企单位,并接受国资委的考核。对于业内关心的“一把手”问题,将由中组部发文任命,新组建的国家油气管网公司的领导班子,也将保持独立的企业运营性,仅对新公司负责。

“从公平开放的独立管网公司的定位来看,未来在国家管网面前,三大石油公司将与其它的资源主体的地位完全平等。”有业内人士分析道。

对于其它各类主体,如地方国企、民营企业未来是否会进入初始股东名单,可能还是要看后续资产重组的情况,或是等待推进的管网改革2.0阶段。围绕建立“多元化的石油天然气管网公司”这个目标和定位,组建之后的国家油气管网公司待时机合适,将可能通过上市、混改引资等多种形式,引入社会化资本。

  国家管网公司定位清晰,仅提供管输服务,禁止向产业链其它方向延伸

据悉,即将组建的国家石油天然气管网公司定位精准,仅可从事单一的油气管道运输业务,不能进入石油天然气的上游勘探开采业务和从事天然气的销售业务,也不能参与管道的制造、施工等辅助服务。这也决定了国家油气管网公司将真正的实现管网及基础设施向第三方公平公开开放。

按照改革定位,未来国家油气管网的营收与利润将完全取决于管输费的多少。据不完全统计,2018年国内三大石油公司的油气管输业务的利润约为350亿元,而当前,国家对于跨省管道核定的资产收益率为8%,这使得新的国家管网公司的赢利能力较为可观。

有业内人士分析认为,即使明确国家油气管道公司不能进行天然气的买卖,但出于应急调峰的需要应对其买卖天然气进行监管,使之不能赚得气价差,从而避免失去中间平台的公允性。

据悉,为了保障国家石油天然气管网公司的管输独立运行,且在科研、施工等辅助业务减少对三大石油公司的依赖,国家还鼓励三大石油公司剥离与管道相关的咨询、科研、装备制造、施工等业务,并建议通过市场化原则对与管道有关的辅助业务进行专业重组,使其成为独立的市场主体,能够为管道运行提供第三方服务。据业内人士分析认为,这是提前预防石油公司内保存的管道专业服务业务未来可能出现的“店大压客”的情况。

国家油气管网公司不具有管道投资建设的排他权

据悉,组建后的国家油气管网公司将按照国家的相关规划全面承接油气干线管网投资业务。此外,国家油气管网公司还需承担油气干线管网建设主体责任和社会管网联通责任。这意味着,国家管网公司未来的主要任务就是提高管道建设速度和建设里程。

有业内人士透露,尽管新的国家油气管网公司的定位是油气干线管道的投资建设主体,但其并不具有主干管网的“独家”建设权。“从这个角度来将,未来三大石油公司再投资建设主干管网也是允许的。”

当前,国内的油气管道建设滞后已经成为天然气市场发展的最主要短板。多主体投资建设管道将加快国内管道的建设步伐。

保供责任一分为二:国家管网负责运行调度、石油公司保障天然气供应

此前,业内各方对于新组建的国家油气管网公司与三大石油公司在天然气冬季保供中应该承担的责任看法不一。据悉,此次改革关于保供的责任划分界面明确。其中,国家油气管网公司承担的保供责任包括:1)国家油气管网将按照管输服务合同的约定提供日常管输服务,承担油气管道的运行调度责任;2)国家油气管网公司在应急保供中承担协调资源的责任。

三大石油公司作为资源公司供应主体,则需按照购销合同承担资源供应责任。

对于保供责任“一分为二”的划分,有业内专家提出“菜市场”理论进行类比。“国家管网公司就是菜市场,只要保障菜市场的有序正常运转,至于市场中有没有菜的主要责任在于‘卖菜的’,三大石油公司类似于市场中的‘卖菜的’。”

尽管上述责任划分看起来界面清晰,但执行起来可能出现管网与资源供应方可能的“扯皮”问题。业内专家建议,后续还需配套强有力的细则及监管举措。

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责任编辑:陈永乐

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